الإدارة الحكومية..

قراءة في فكر  الرواد المسلمين

الدكتور أشرف صالح محمد سيد*

* عضو هيئة التدريس، كلية الآداب والعلوم الإنسانية، جامعة ابن رشد، هولندا، البريد الإلكتروني: ashraf-salih@hotmail.com

مقدمة

يعتبر وجود قوة تسمّى «الحكومة» والتي يقع على عاتقها إقامة وبناء النظام الاجتماعي أمرًا ضروريًّا أقرته جميع الشرائع والأمم، كما أن النظام الإداري كغيره من الأنظمة لا يتصوّر وجوده ونشأته في فراغ، بل لا بد من وجود دولة تحتويه، فالنظام الاجتماعي الشامل للدولة يشتمل على النظم الاقتصادية والسياسية والإدارية وغيرها من النظم. والحقيقة أن المخطوطات الإسلامية تحفل بدراسات متخصّصة في مختلف مجالات الإدارة، وسوف نعرض فيما يلي لأشهر رواد هذه الدراسات في موضوع الإدارة الحكومية.

قد يتصوّر البعض أن «الإدارة» علم جديد أفرزته التطورات الحضارية في القرون الأخيرة، وهذا تصوّر غير صحيح؛ لأن الحياة في صورتها البسيطة أو في صورتها المركبة لا تستقيم إلَّا بالإدارة، ودائمًا كان مقياس نجاح الأمم يعود بقدر كبير منه إلى الإدارة، لكن الاختلاط بين المصطلحات خلال التطوّر الحضاري يجعل كثيرًا من الناس يعجزون عن متابعة فاعلية المصطلح ووجوده، ليس لأن المصطلح غير موجود وغير فاعل، بل لأنهم يبحثون عن اسم المصطلح ولا يبحثون عن مضمونه، ولو أنهم بحثوا عن المضمون لوجدوه مبثوثًا ومنتشرًا وفاعلاً عبر كل الحضارات، وبالتالي سوف يقتنعون بأصالته وضرورته للحياة الإنسانية وللتقدّم الحضاري.

والدليل على ذلك أن مصطلح «الإدارة» هو نفسه المضمون الحقيق لمصطلح مثل «تدبير الممالك»، وهو نفسه المضمون الحقيقي لمصطلح «سياسة المُلك»، وهو أيضًا ترجمة نظرية لما أورده فلاسفة السياسة في الإسلام من خطوات عملية، ضمنَّوها مؤلفاتهم لتحقيق المجتمع السياسي الفاضل.

أولاً: رواد الإدارة الحكومية في التراث الإسلامي

1- ابن أبي الرُّبِّيع: (القرن الثاني الهجري)

شهاب الدين أحمد بن محمد بن أبي الربيع، تاريخ ولادته ووفاته غير معروفين، والراجح أنه عاش خلال فترة حكم الخليفة المعتصم بالله، العباسي الثامن (179 – 227هـ)، ابن الخليفة هارون الرشيد، والذي خلف أخاه المأمون على كرسي الحكم، كما لم يُعرف لابن أبي الرُّبِّيع إلَّا كتاب واحد باسم «سلوك المالك في تدبير الممالك» والذي طُبع في القاهرة سنة 1286هـ، ويجمع الباحثين على أنه من أفضل نصوص الفلسفة السياسية العربية الإسلامية.

2- الماوردي: (364 - 450هـ/ 974 - 1058م)

هو أبو الحسن علي بن محمد بن حبيب الماوردي البصري، ويقال الماوردي نسبة إلى بيع ماء الورد، ولد بالبصرة سنة (364هـ/ 974م)، ثم انتقل إلى بغداد حيث أصبح فقيهًا حافظًا من أكبر فقهاء الشافعية، وعلمًا من أبرز علماء السياسة في الدولة العباسية، كما أسند له القضاء في عدة بلدان، كما اختير سفيرًا بين رجالات الدولة في بغداد وبني بويه بين عامي (781هـ -422هـ)، فكانت له منزلة كريمة عند الخليفة القادر، وعند آل بويه كذلك.

له مؤلفات كثيرة منها: كتاب «التفسير»، وكتاب «الحاوي الكبير»، وكتاب «الإقناع»، وكتاب «أدب القاضي»، وكتاب «أعلام النبوة»، وكتاب في النحو، وكتاب «الأمثال والحكم»، وكتاب «أدب الدنيا والدين».

أما كتبه في الإدارة الحكومية وأصولها فهي: «الأحكام السلطانية والولايات الدينية»، والذي يمثل أول دراسة علمية منهجية عرضت لأصول الإدارة الحكومية الإسلامية، كما عالج أهم الموضوعات الإدارية التي تناولتها أحدث المؤلفات في الإدارة العامة، فتكلّم عن استحقاق الخلافة، وشروط مَنْ يُختار لها، والوزارة والديوان وأقسامه، وعرض للحكم المحلي عندما تكلّم عن الإمارة على البلدان، وتعرّض للرقابة عندما تكلم عن ديوان المظالم والحسبة، وكذلك دراسته لموضوع الإدارة المالية في الإسلام.

وكتاب «نصيحة الملوك»، وكتاب «تسهيل النظر وتعجيل الظفر» وهو في السياسة وأنواع الحكومات. وكتاب «قوانين الوزارة وسياسة الملك»، أو «أدب الوزير» وهو كتاب تناول موضوع الوزارة وأنواعها بالتفصيل.

3- نظام الملك الطوسي: (408 - 485هـ/ 1018-1092م)

هو أبو الحسن بن علي بن إسحق بن العباس، ولد في بلدة من ضواحي طوس، كان والده من الموظفين الفرس الذين عملوا في جباية الضرائب لحساب الغزبويين، واهتم بتربية ابنه وشقيقه وأرسله إلى أفضل المدارس، وقد كانت لهما شهرة مدوية، وهما: عمر الخيام الشاعر الفارسي، والحسن بن الصباح المؤسس لطائفه الباطنية.

أظهر نبوغًا في تكلّم اللغتين العربية والفارسية ونبغ في الرياضيات والحساب والنقد والحديث، ولا يعرف له من مؤلفاته غير مصنف واحد هو كتاب «سياسات نامة» الذي وضعه بالفارسية، ومعناه «كتاب السياسة»، وقد ترجمه ابن المقفع باسم «كتاب الملوك».

ثانيًا: نماذج من موضوعات الإدارة الحكومية

2/1- أركان الدولة

أوضح ابن أبي الرُّبِّيع أربعة أركان رئيسة تقوم عليها الدولة هي: الملك (الرئيس) – الرعية (الشعب) - العدل (أجهزة العدالة) - التدبير (السلطة التنفيذية). وحدّد العناصر اللازم توفراها في الملك، والسياسات التي يتبعها تجاه الدولة ونفسه وخاصته وتجاه جمهور رعيته وفي الحروب، وذكر الأقسام المكونة للرعية، وتكلم عن العدل وأقسامه وبيان شرف منزلته.

أما الماوردي فقد حدد القواعد الست الأساسية الضرورية لنشأة واستمرار الدولة: «.. دين متبع، وسلطان قاهر، وعدل شامل، وأمن عام، وخصب دائم، وأمل فسيح».

2/2- المدينة والسكان

بيّن ابن أبي الرُّبِّيع الشروط الأساسية الستة لإقامة المدينة وهي: (سعة المياه المستعذبة - إمكان المِيرَة (الطعام) المستمدة - اعتدال المكان وجودة الهواء - القرب من المراعي والاحتطاب - تحصين منازلها من الأعداء - أن يحيط بها سواد يعين أهلها).

كما ذكر العناصر الثمانية اللازم توافرها بعد قيام المدينة، والتي على الحاكم القيام بها نحو سكان المدينة، وهي: (سوق الماء العذب إليها ليشرب ويتناول من غير عسف، تقدير طرقها وشوارعها حتى تتناسب ولا تضيق، بناء جامع للصلاة في وسطها ليقرب، تمييز قبائل ساكنيها بألَّا يجمع أضدادًا مختلفة متباينة، أن يسكن (الحاكم) أفسح أطرافها، وأن يجعل خواصه كفالة من سائر جهاته، إحاطة المدينة بسور خوف اغتيال الأعداء لأنها بجملتها دار واحدة، نقل أهل العلم والصنائع إليها بقدر الحاجة لسكانها حتى يكتفوا بهم ويستغنوا عن الخروج إلى غيرها).

ومن الملاحظ أن هذه العناصر تُشير إلى مبدأ الاستدامة في بناء المدن، وإلى الرؤية البيئية الإسلامية لاختيار مواقع المدن ومتطلباتها، خاصةً في المياه والحماية من العوامل البيئية السيئة، وطيب الهواء، والمناطق الخضراء.

ومن جهة أخرى أوضح ابن أبي الرُّبِّيع أن المزارع من الضروريات لعمارة المدينة؛ لأن الزراعة هي أصول المواد التي يقوم بها أود الخلق، وذلك من خلال القيام بمصالح المياه، وكف الأذى عن المزارعين، وتقدير ما يؤخذ منهم بحكم الشرع والعدل، وألَّا ينالهم خوف ولا عسف.

2/3- القيادة المثالية

حدّد ابن أبي الرُّبِّيع الأسس التي تقوم عليها القيادة المثالية التي تدفع عن الناس الأذى الواقع على بعضهم، وأن يكون القائد من أفضل الناس، ولذلك فهو يميل إلى القيادة المثالية وأن يحكم الناس أحكم الناس، قائلاً: «فقد تبيّن... أن الناس مضطرون إلى تدبير وسياسة وأمر ونهي، وإن المتولين لذلك ينبغي أن يكونوا أفاضلهم».

وقد أكد مبدأ وحدة القيادة لاعتقاده «بأن كثرة الرؤساء تفسد السياسة وتوقع التشبث، لهذا احتاجت المدينة أو المدن الكثيرة أن يكون رئيسها واحدًا». كما حدّد واجبات القائد في إقامة العدل، ورفع الظلم، وقود الدولة إلى تحقيق أهدافها العليا، وأن يعمل كل فرد في مجال اختصاصه لمصلحته ومصلحة مجتمعه.

وقد حدّد الماوردي أسس وجود ووجوب الإمامة والخلافة، وواجباتهما والشروط المعتبرة فيمَنْ يتقلدهما، متبعًا في ذلك أسلوبًا لا يختلف عن المنهج الحديث في وصف وترتيب الوظائف.

وأوضح الماوردي معنى التفويض وبين حق الإمام في التفويض في سلطانه وأجاز للعمال أن يستخلفوا (يفوضوا) في بعض اختصاصاتهم لا كلها وتحت إشرافهم ومسؤولياتهم وبما يتّفق مع نظريات التفويض الحديثة.

كما بيّن الطوسي أهمية الشورى في إدارة شؤون الدولة، حيث بيّن أن على الأمير ألَّا يستبد بالرأي وحده بل عليه أن يستشير عقلاء وكبار علماء قومه، بل إن القرآن الكريم نفسه أمرنا بأن نأخذ بنظام الشورى.

2/4- مؤسسات الدولة

وقد اهتم ابن أبي الرُبِّيع بالتدبير (الإدارة) واعتبره رباطًا وواسطة قوية بين الحاكم والمحكوم، أو بين الملك والرعية، فالملك يحتاج إلى مَنْ يعاونه في إدارة شئون حكمه، وإذا لم يكونوا صالحين فسدت الدولة وساء تدبيرها.

وقد حذّر الملك من ستة أشياء عليه الانتباه لها وتجنبها وهي: (مَنْ استوزر غير كاف، خاطر بملكه - مَنْ استشار غير أمين، أعان على هلكه - مَنْ أسَّر إلى غير ثقة، ضيع سره - مَن استعان بغير مستقل، أفسد أمره - مَنْ ضيع عاملاً، دل على ضعف عقله - مَنْ اصطنع جاهلاً، أعرب عن فرط جهله).

وقد حدّد ابن أبي الرُّبِّيع الأتباع والأعوان الذين يساعدون الملك في تدبير شؤون نفسه وحكمه ورعيته، وهم: وزير عالم (رئيس الوزراء) - كاتب عارف (الوزير أو المدير العام) - حاجب عاقل (ديوان الرئاسة) - قاضٍ ورع (الجهاز القضائي) - عامل جلد (المحافظ) - مال متوافر - رب شرطة (السلطة التنفيذية) - جند أقوياء (الجيش)- حكيم مجرب - جليس صادق - صاحب الطعام والشراب).

أما الطوسي فقد حدّد أسس توظيف رجال الحكومة ببُعدي الكفاءة والأمانة، وذلك بابتعاد الأمير عن تنصيب أقربائه في المراكز المختلفة وحذّر قائلاً: «إن رجال الدولة إذا لم يكونوا أمناء مخلصين في أداء واجباتهم فإن الدولة ذاتها سوف تُقاد إلى الانهيار والفساد حتى لو كان أميرها أمينًا».

وقد حدّد أيضًا الصفات اللازم توافرها فيمن يختار من رجالات الدولة، بأن يكونوا أطهارًا ذوي أصول عريقة، ومن بين من حسن اعتقادهم وصفت عقيدتهم، وممّن يتصفون بالأمانة الكاملة، وممّن يشهد لهم بالكفاءة فيما هم مقدمون عليه من أعمال، ومن أصحاء الأبدان والعقول، وألَّا يكونوا من بين اليهود والنصارى، وألَّا يكونوا من المنتسبين إلى أحد المذاهب المرذولة من الباطنية المختلفة من قرامطة وحشاشين.

أكد الطوسي على عدم إجازة الجمع بين وظيفتين لشخص واحد؛ وذلك لتسهيل المساءلة والمحاسبة وضمان استقامة الحكم وتأكيد سلامة نظامه. كما أكد مبدأ الدوران الوظيفي للعاملين في مجال إدارة المال العام، حيث يجب نقل عمال الخراج والجباية كل سنتين أو ثلاث حتى لا يثبتوا في مراكزهم، ويسببوا المضايقات.

وقد عالج الماوردي موضوع الوزارة وأنواعها وأساس وجودها وشروط شغلها، وفرق بين وزارتي التفويض والتنفيذ. وتكلّم الماوردي عن رقابة القضاء الإداري بالنظر في المظالم وقارن بينها وبين القضاء والحسبة. كما تكلّم عن الحكم المحلي عندما عرض للإمارة على الأقاليم والبلدان، وقسمها إلى إمارة عامة وخاصة، وقسم العامة إلى إمارة استكفاء بعقد عن اختيار وإمارة استيلاء بعقد عن اضطرار.

كما بيّن أن الإمارة الخاصة مقصورة على تدبير الجيش وسياسة الرعية وحماية الأمة ولا تتعرّض للفساد والأحكام والجباية. وقد فرّق الماوردي بين الإشراف والرقابة على العاملين بدقة، وبيّن أن المشرف منوط به أن يستوفي العمل، حيث يمنع من زيادة عليه أو نقصان منه أو تفرّد به.

2/5- ميزانية الدولة

بيّن ابن أبي الرُّبِّيع أحوالًا ثلاثة من مقارنة الإيرادات بالنفقات هي:

1- أن يفضل الدخل (الإيرادات) عن الخرج (النفقات) وذلك هو الملك المستقيم والتدبير السليم ليكون الفائض معدًا لوجوه النوائب.

2- أن يقصر الدخل عن الخرج، وذلك هو الملك المختل والتدبير المعتل، فتدعوه الحاجة إلى العدول عن لوازم الشرع، ويؤول إلى العطب والفساد.

3- أن يتكافأ الدخل والخرج حتى يعتدل، ويكون ذلك في زمن السلامة مستقلًا، وعند الحوادث معتلًا، فإن تحركت به النوائب كدّه الاجتهاد وانفضّ من حوله الإخوان.

ويتضح من ذلك أن ابن أبي الرُّبِّيع يفضل الموازنة الفائضة التي تزيد إيراداتها على نفقاتها لكي يتوافر لديها فائض في الأموال لتواجه به الكوارث والنوائب غير المتوقعة.

عرض الماوردي للضوابط التي يُلتزم بها في تحديد الأجور والمرتبات بما يتلاءم مع أحدث الاتجاهات الإنسانية في رسم سياسات الأجور، حيث حدّدها بالكفاية التي تفرغ العامل كليًّا للعمل والتي ترتبط بحجم العائلة، ونفقات النقل، ومستوى غلاء الأسعار في مكان إقامة الموظف. كذلك يجب إعادة النظر في الرواتب في كل عام لكي ترتفع بما يتلاءم مع ارتفاع الأسعار. وحدّد الوقت المناسب لصرف الأجور والمرتبات بوقت تحقّق الإيرادات في بيت المال، كما أجاز استيفاء عطاء الموظف بعد موته لورثته كمعاش تقاعدي يعتمدون عليه.

الخلاصة

لقد عَرف المسلمون فنون الإدارة والسياسة بامتياز، فقد كانوا منفتحين على كل مَنْ حولهم من حضارات، فأخذوا عن الفرس والروم واليونان والهنود والمصريين القدماء وغيرهم، ولم يتحرّجوا من الأخذ عنهم والتأثر بهم.

فإذا تأمَّلنا كتابات الرواد في العرض السابق، وجدنا أنهم لم يتركوا شيئًا من شؤون الإدارة والحكم في عصورهم وفي غيرها إلَّا وتناولوها بالبحث والدراسة والتقييم، وما تعرّضوا له من موضوعات يضعهم في مكان متقدّم بين مفكري السياسة وفلاسفتها على امتداد العصور.